Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
В настоящее время в нашей стране существует социально важная и значимая проблема, суть которой заключается в том, что в государстве не создан реально работающий механизм социальной адаптации лиц, вернувшихся из мест лишения свободы, а также лиц, которые по тем или иным причинам стали бездомными и оказались на обочине жизни.
Ситуация усложняется тем, что у многих людей из этой категории наших сограждан отсутствуют документы, в том числе основной документ – паспорт гражданина Российской Федерации.
Современные российские бездомные – это социальная группа, состоящая из людей, различных по своему возрасту, полу, образованию, состоянию здоровья, интеллектуальному уровню, темпераменту, жизненному опыту, взглядам на жизнь, наличию (сохранности) социальных связей, профессиональной подготовке и квалификации, причинам утраты жилья и др.
Проблема бездомности является одной из наиболее острых социальных проблем современной России, однако в настоящее время она не может быть объективно оценена в полной мере. Причиной тому является отсутствие сколько-нибудь внятных статистических данных от общей численности лиц без определенного места жительства (БОМЖ) и их половозрастных и других характеристиках (образование, семейное положение, профессия и т.д.). Органы статистики при переписи населения используют лишь «оседлое» население. Бездомные органами статистики не учитываются. Ведомственные (милицейские, медицинские и т.п.) статистические данные, а также отдельные исследования, проводившиеся как государственными структурами (например, Министерством труда и социального развития Российской Федерации) не дают всеобъемлющей картины российской бездомности, не позволяют в полной мере выявить динамику изменений и тенденции развития проблемы.
Вместе с тем, анализ российского законодательства, а также анализ правовых проблем, с которыми сталкиваются лица БОМЖ, вынуждает с горечью констатировать, что бездомные в современной России представляют собой одну из наиболее жестко дискриминируемых социальных групп населения.
Показательным в этом отношении является тот факт, что в подавляющем большинстве нормативно-правовых актов, регулирующих отношения практически во всех сферах общественной жизни и человеческой деятельности, бездомные не упоминаются ни как субъект правоотношений, ни как объект заботы государства. Исключение составляют, пожалуй, лишь отдельные нормы, касающиеся уголовного и административного преследования.
Ныне действующее Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.1996г. №670 (ред. от 29.07.2010), не обеспечивает в полной мере решение данной проблемы.
Вместе с тем, количество бездомных в нашей стране не уменьшается, а лишь нарастает. Проблема существует. Не имея паспорта и регистрации по месту жительства, люди без определенного места жительства не могут быть полноправными членами общества, они не могут реализовать ряд своих законных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации: права на труд, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на гарантированную судебную защиту прав и свобод и другие.
Так, ч.2 ст.64 Трудового кодекса РФ устанавливает, что какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания) не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Этой же позиции придерживается и судебная практика, так, в п.11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 N 2 (с изм.и доп.) "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" указано, что отказ работодателя в заключении трудового договора с лицом, являющимся гражданином Российской Федерации, по мотиву отсутствия у него регистрации по месту жительства, пребывания или по месту нахождения, является незаконным, поскольку нарушает право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, гарантированное Конституцией РФ (часть 1 статьи 27), Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а также противоречит части второй статьи 64 ТК РФ, запрещающей ограничивать права или устанавливать какие-либо преимущества при заключении трудового договора по указанному основанию.
Данные нормы не работают. Работодатели избегают заключать трудовой договор с лицом без определенного места жительства, маскируя отказ другими мотивами или прямо указывая, что причиной отказа является отсутствие регистрации по месту жительства или пребывания.
Конституционное право на социальную защиту от безработицы лицу, не имеющего паспорта и постоянной регистрации по месту жительства, реализовать невозможно.
На основании п.2 ст.3 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (с изм.и доп.) "О занятости населения в Российской Федерации" решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина не позднее 11 дней со дня предъявления органам службы занятости паспорта, трудовой книжки или документов, их заменяющих, документов, удостоверяющих его профессиональную квалификацию, справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы, а для впервые ищущих работу (ранее не работавших), не имеющих профессии (специальности) - паспорта и документа об образовании.
П.2 Порядка регистрации безработных граждан, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.04.1997 N 458 (с изм.и доп.) также указывает, что регистрация безработных граждан осуществляется учреждениями службы занятости по месту жительства. И только первичная регистрация осуществляется в целях учета общей численности безработных граждан, обратившихся в учреждения службы занятости по месту жительства для получения необходимой информации по вопросам содействия занятости, без предъявления ими каких-либо документов (п.4 указанного Порядка регистрации безработных граждан). Регистрация в целях поиска подходящей работы уже невозможна, согласно (п.7 указанного Порядка регистрации).
В некоторых случаях, практически невозможно реализовать свое право на пенсионное обеспечение лицу, не имеющему регистрации по месту жительства, и, тем более, не имеющему паспорта.
На основании п.1 ст.24 Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ (с изм.и доп.) "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" назначение, перерасчет размера, выплата и организация доставки пенсии по государственному пенсионному обеспечению производятся органом, определяемым Правительством Российской Федерации, по месту жительства лица, обратившегося за пенсией. На основании п.1 ст.18 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ (с изм.и доп.) "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" назначение, перерасчет размеров и выплата трудовых пенсий, включая организацию их доставки, производятся органом, осуществляющим пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", по месту жительства лица, обратившегося за трудовой пенсией.
Документы, необходимые для назначения пенсии, определены в п.2 Перечня документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утв. Постановлением Минтруда РФ N 16, ПФ РФ N 19па от 27.02.2002 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 31.05.2002 N 3488). Среди них документ, удостоверяющий личность, возраст, место жительства, принадлежность к гражданству; документ о месте пребывания или фактического проживания на территории Российской Федерации и иные.
В случае, если указанные документы не будут предоставлены, то в назначении пенсии будет отказано.
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь реализовать очень сложно, несмотря на то, что указанное право закреплено в Конституции РФ, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1 (с изм.и доп.), иных правовых актах.
Это связано с тем, что у людей, в связи с отсутствием подтверждения принадлежности к российскому гражданству (т.е. при отсутствии паспорта гражданина Российской Федерации), возникают трудности с оформлением полисов обязательного медицинского страхования. При отсутствии указанного полиса медицинская организация не оказывает медицинские услуги гражданину бесплатно, т.к. в соответствии с разд. 6 Типовых правил обязательного медицинского страхования, утв. ФФОМС 03.10.2003 N 3856/30-3/и (с изм.и доп.) (зарегистрировано в Минюсте РФ 24.12.2003 N 5359) при обращении за медицинской помощью гражданин должен предоставить страховой медицинский полис обязательного медицинского страхования. В случае необходимости получения медицинской помощи застрахованным, не имеющим возможности предъявить страховой медицинский полис, он указывает застраховавшую его страховую медицинскую организацию или обращается за подтверждением в ТФОМС, которые обязаны подтвердить медицинскому учреждению факт страхования и обеспечить застрахованного страховым полисом обязательного медицинского страхования. Но бездомному, даже имеющему паспорт гражданина РФ, но не имеющему регистрации по месту жительства или пребывания, невозможно заключить договор обязательного медицинского страхования, а следовательно, невозможно получить медицинскую помощь.
У бездомного нет жилья, нет и регистрации по месту жительства, он не может реализовать свое право на жилище. Попытка решения проблемы реализации права бездомного на жилище и регистрации по месту пребывания была предпринята путем внесения изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 713. Постановлением Правительства РФ от 08.09.2010г. №688 «О внесении изменения в п.24 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ» внесены изменения в указанные Правила, п.24 дополнен абзацем следующего содержания: «Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы в порядке, установленном настоящими Правилами, по адресам учреждений социального обслуживания лиц без определенного места жительства на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания и документов, удостоверяющих личность, с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания.В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, до их оформления регистрации по месту пребывания указанных лиц осуществляется на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания.
Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется на срок, определенный по взаимному соглашению лица с администрацией учреждения социального обслуживания лиц без определенного места жительства».
Внесение изменения такого содержания само по себе имеет важное значение, но на практике не работает и проблемы не решает.
Не поможет наличие регистрации по месту пребывания в учреждении социального обслуживания бездомному и при устройстве на работу по трудовому договору, т.к. работодатель откажет в трудоустройстве по обстоятельствам, которые были указаны выше при характеристике проблемы реализации бездомным права на труд.
Безусловно, закон предусматривает возможность обжалования действий должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, в том числе и в суде. Но на практике реализовать защиту своих прав в судебном порядке также невозможно по следующим обстоятельствам.
На основании п.2 ч.2 ст. 131 Гражданского процессуального кодекса РФ в исковом заявлении должны быть указаны наименование истца, его место жительства. В случае отсутствия указанных сведений, суд выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает лицо, подавшее заявление, и предоставляет ему разумный срок для исправления недостатков. В случае, если заявитель в установленный срок выполнит указания судьи, перечисленные в определении, заявление считается поданным в день первоначального представления его в суд. В противном случае заявление считается неподанным и возвращается заявителю со всеми приложенными к нему документами (ст.136 ГПК РФ).
Даже если бездомному каким-то образом удастся написать исковое заявление, наиболее вероятно, что его требования не будут удовлетворены, т.к. отстаивая свои права в суде, истец (или заявитель), не имеющий юридического образования, не сможет полноценно участвовать в процессе и защищать свои права, отстаивая правовую позицию. Для того, чтобы воспользоваться услугами представителя, необходимы немалые деньги, которых у бездомного априори нет.
Таким образом, не имея возможности трудиться, получать помощь от государства, обращаться в суд за защитой своих прав и проч., данная категория наших сограждан является социальным слоем российского общества, который отражает развитие страны, наличие или отсутствие системы социальной защиты граждан правового государства, является рисковым фактором роста преступности.
К сожалению, нормы действующего законодательства, в том числе и вступившие 22.09.2010г. в законную силу изменения Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, внесенные Постановлением Правительства РФ от 08.09.2010г. №688, касающиеся регистрации по месту пребывания бездомных, не решают самой сути проблемы.
Государством не создана полноценная модель, которая могла бы реально работать и решать указанные выше проблемы.
Наша организация на протяжении одиннадцати лет занимается проблемами легализации лиц без определенного места жительства и лиц, вернувшихся из мест лишения свободы. Нами создан реально действующий механизм социальной адаптации указанных категорий граждан, их интеграции в общество, становление их как полноценных членов социума.
Суть указанного механизма в полном объеме основана на действующем российском законодательстве, является простой и действенной и заключается в следующем: пришедшие в нашу организацию люди за помощью, независимо от возраста, мировоззрения и национальности, обеспечиваются жилым помещением в виде комфортабельных вагончиков, имеющих в наличии (спальные принадлежности, бытовую технику и предметы первой необходимости). Их накормят, дадут возможность отдохнуть и немного прийти в себя после многолетних скитаний. Одним из основных вопросов, который решается в первоочередном порядке - это восстановление документов, а именно паспорта, который по тем или иным причинам утрачен. Далее рассматривается вопрос о регистрации по месту пребывания.
Кроме того, людям предоставляется возможность работать, зарабатывать своим трудом.
Наше Бюро, в соответствии со своими уставными целями, осуществляет оказание помощи лицам без определенного места жительства и лицам, вернувшимся из исправительных учреждений. Заключает договоры с организациями, нуждающимися в людях, которые будут выполнять работы (в основном вспомогательные: перемещение материалов, конструкций, изделий вручную; погрузочно–разгрузочные работы; уборка помещений от строительного мусора и другие виды работ при производстве строительно-монтажных работ, не требующие специальной квалификации).
Кроме того, с указанными категориями граждан заключается гражданско-правовой договор. Оформить трудовые отношения с данными гражданами невозможно по указанным выше причинам. Модель заключаемого нами гражданско-правового договора не предусмотрена в Гражданском кодексе РФ, но не противоречит ему и содержит в себе признаки различных моделей договоров, содержащихся в части второй ГК РФ.
Люди работают, соблюдают условия договора и получают за свой труд, за выполненную работу достойное вознаграждение.
Таким образом, лица БОМЖ и лица, вернувшиеся из исправительных учреждений, получают поддержку и, именно, для них социальная проблема уже решена.
Мы даем человеку «удочку», и у человека появляется желание ловить «рыбу». Это - не отчеты на бумагах, которые мы часто читаем от представителей государственных органов социальной защиты населения, это – реальное решение указанной выше социальной проблемы.
К сожалению, в настоящее время наша деятельность осуществляется только на территории г.Екатеринбурга и Свердловской области.
Проблема социальной адаптации лиц, вернувшихся из мест лишения свободы, а также людей, которые по тем или иным причинам стали бездомными, существует в других регионах не менее остро.
Мы предлагаем широко использовать разработанный нашей организацией правовой механизм решения данной проблемы на территории нашей страны. Создание в регионах, где обозначенная проблема стоит наиболее остро, аналогичных Бюро для оказания помощи незащищенным категориям граждан. Оказывать юридическую, социальную и иную помощь этим людям, предоставлять им возможность осуществлять трудовую деятельность, самостоятельно зарабатывать деньги и содержать себя.
Цель деятельности нашей организации – не поощрять потребительское отношение, а помощь всем, кто попал в беду и в состоянии сам зарабатывать себе «кусок хлеба».
Для реализации данной идеи необходима государственная поддержка, целевое финансирование, поддержка некоммерческих организаций, которые занимаются решением социальной проблемы лиц без определенного места жительства и лиц, вернувшихся из мест лишения свободы. Необходимо выделение земельных участков на окраине города для создания социальных городков, где будут установлены быстровозводимые модули, в которых люди будут жить, и сами зарабатывать себе на жизнь. При этом сегмент рынка труда, занятый иностранной рабочей силой, в том числе представителями стран СНГ и Ближнего Востока, может быть занят гражданами нашей страны.
Решение этой проблемы, в какой-то мере, поможет снизить уровень преступности, в том числе, рецидивной.
На основании вышеизложенного, с целью решения социальной проблемы адаптации лиц без определенного места жительства и лиц, вернувшихся из мест лишения свободы, прошу Вас оказать государственную поддержку в создании и обеспечении деятельности общественных организаций, занимающихся решением указанной проблемы в регионах Российской Федерации.
